解讀美國《海運改革法》對集運業影響幾何？

本周四，美國總統拜登正式簽署《海運改革法案》，正式落地成法。

該法案的生效，預計將是美國聯邦海事委員會加大對海運企業執法和監督力度的開始并很快就會對港口、碼頭和船公司產生明顯的影響。

長期以來，聯邦海事委員會作為美國政府對航運企業的監管部門，并沒有對監管對象采取實質性的有效管理，其原因之一就是缺乏一定的法律依據。在美國。長期以來。一個公認的準則是，政府部門，根據海運法的規定，不應該干涉航運市場的運作，也無權監管航運企業的營運。似乎聯邦海事委員會功能只是接受海運中間人和碼頭作業者運價本登記和聯盟協議的管理而已，對于船公司和碼頭作業者的收費和運價調整從未發聲。即使眾多客戶投訴船公司和碼頭的收費不合理，聯邦海事委員會也只是召開座談會，進行事實調查，給與一些原則性的立法指南。船公司和碼頭對客戶的滯箱費和滯期費的投訴爭議，耗了好幾年，一直得不到合理解決，聯邦海事委員會無法采取到位的有效措施。即使面對這樣的模糊管理，船公司還是不買賬，代表船東利益的船東協會在其意見書或者發言中一再強調，聯邦海事委員會，作為政府的一個管理機構，不應該干涉航運市場的運作。

聯邦海事委員會，作為政府的一個管理機構，是否可以對航運企業的運作進行監督，應運而生的美國國會剛剛通過的海運改革法給出了一個明確答案，可以管！應當管！而且應該加大力度管！剛剛通過的2022年海運改革法案-S.3580，是一項美國兩黨跨黨派法案，是由參議員John Thune（南達柯達州共和黨）和Amy Klobuchar（明尼蘇達州民主黨）提出的,這一法案的宗旨就是要加強美國聯邦海事委員會（FMC）執法和監管力度。

拜登政府上臺以來，就面臨著全球疫情和貨運需求突然上漲，兩個主要變化疊加造成美國貨運供應鏈中斷的嚴峻形勢。聯邦海事委員會為此一直關注著船公司和碼頭的各種應變政策和運作行為。聯邦海事委員會發現，在疫情期間，收到進出口商家的投訴日益增多，收貨人反映，他們的運輸成本越來越高，而收到的服務質量并沒有改善。再回頭看看船公司在全球疫情期間的年度報表，近兩年來是公司盈利大幅飆升，運價不斷創歷史新高，每家船公司都賺得缽滿盆滿的。

這究竟是怎么一回事？海運價格的飆升，各種附加費的增多，特別是收取滯箱費和滯期費，徹底改變了原有的收費初衷。原先收取滯期費和滯箱費是鼓勵收貨人快速提重箱/還空箱,現在變成了船公司和碼頭的一項穩定的不可忽視的收入來源。滯箱費也由原來的幾十美元增加到平均150美元左右；計費時間由原先比較寬松的計算方式變為嚴格的4天免費期，這些方面的改變都極大的豐富了船公司和碼頭的錢包，卻使得成千上萬的貨主叫苦連天。投訴狀不斷遞交給聯邦海事委員會。但是，由于美國是一個強調法制的國家，沒有法律授權，聯邦海事委員會對此也無能為力。在起先階段，聯邦海事委員會只是開展調查研究，聽取各方意見。

經過一個時期的工作，美國國會認為有必要在立法層面給與聯邦海事委員會一定的支持。美國國會是一個立法機構，立法機構必須及時采取措施，授予管理機構一定的權力，管理和監督海運行業參與者進行公平競爭，合理地為美國的進口出口商戶提供國際海洋運輸服務，確保美國的國際貿易政策和法規得以執行。美國國會給與的支持是改革現有的海運法，從法律規定上給與聯邦海事委員會更多的權限，對碼頭作業者和船公司實行執法監督。

2022年的《海洋運輸改革法案》，就是在這個背景下誕生的。新法最明顯的修改之處就是擴大美國聯邦海事委員會（FMC）處理美國托運人關于擁堵、滯期費和滯期費投訴的權力范圍。

2022年的《海洋運輸改革法案》授權聯邦海事委員會為處理碼頭滯期費和滯箱費制定必要的清晰的新規則。國會通過制定海運改革法，授權聯邦海事委員會監督船公司和碼頭，要求船公司和碼頭向聯邦海事委員會提供有關計算滯期費和滯期費發票的詳細信息，包括允許的免費時間、免費時間的開始和結束日期，以及公共承運人的運作沒有導致或發生該項收費的聲明。在處理向美國聯邦海事委員會提出的任何投訴中，船公司還將負責舉證，收取滯期費和滯箱費具有合理性。

根據國會的授權，聯邦海事委員會可以要求船公司如實申報滯期費和滯箱費的收入報告。聯邦海事委員會每年公布所有關于船公司收取虛假滯期費和滯箱費的信息以及相關處罰的調查結果。

關于碼頭擁堵問題，國會通過新的海運改革法法案，增加了聯邦海事委員會研究多式聯運設備的任務，包括底盤車架共用和集裝箱在碼頭的滯留時間。根據聯邦海事委員會的要求，船公司必須在每個日歷季度向聯邦海事委員會報告船舶總進出口噸位，以及在美國�？康拿克掖�舶20英尺集裝箱標箱的總裝載和空載箱量，以供委員會研究調查，實行監督管理。

在處理美國出口貨運方面。新的法案明確禁止船公司不合理地拒絕美國出口貨物。只要出口的貨物可以安全裝載并裝上預定目的地的船舶，船公司不準拒絕裝載承運。

有了國會給與的在立法方面的支持，美國聯邦海事委員會開展監督和管理工作有了法律依據，對船公司和碼頭實行監督和管理更加有底氣了。根據新的海運改革法，聯邦海事委員會不僅有了美國國會通過立法渠道遞過來的執法工具，而且還配備了專門的供應鏈管理團隊，對供應鏈的中斷問題展開了調查。在調查研究中，他們得到最多的投訴是貨主控告船公司濫收滯箱費和碼頭的滯期費。在海運改革法通過前，起始階段，聯邦海事委員會對這一問題的反應還是比較溫和的，只是召開多次有業內各個方面人士參加的座談會，針對船公司的結盟、運價不斷創新高、不合理的收取高額的滯箱費和碼頭滯期費等現象聽取各方意見。盡管代表船東利益一方的反應比較強硬，認為根據現有的海運法，政府無權干涉船公司和碼頭的具體運作，不應該干預市場。因為有了國會的立法支持，聯邦海事委員會經過多次討論會和征求社會公眾意見，認為有必要通過法規給與指導，必須厘定船公司和碼頭的收費目的是什么，衡量標準是什么，怎樣操作才能符合大眾利益。一句話，船公司的收費必須合理。合理的標準不是籠統的，含糊不清的，需要通過相關法律條文，具體規定承運人和碼頭的作業標準和舉證之責。根據新的海運改革法，收費合理的舉證之責落在船公司和碼頭經營者身上。

美國新的海運改革法案始于對的現有法律的改革，卻來執法部門----聯邦海事委員會，數年來對供應鏈斷裂的事實調查的結果，因此法律的改革不僅及時，而且更具有操作性。在2021年，聯邦海事委員會就完成了對船公司合理收取滯箱費和滯期費的法律指南，首次提出了收取該項費用需要合理。自從國會著手修改海運法后，委員會加快步伐，從收取滯期費、滯箱費、不合理取消航班、不斷飆升運費等幾個方面入手，進一步提出對船公司實行管理的措施，以此來修補全球供應鏈中斷的問題。甚至要求船公司必須按月申報每條航線的船舶運力和實際所載箱量，航次計劃的執行報告。

經過近2年來的調查研究，聯邦海事委員會發現美國進出口商家主要的關切點有兩個方面，一是船公司的運價極度飆升，不斷創歷史新高；二是船公司和碼頭過度收取滯箱費和碼頭滯期費。

為此，聯邦海事委員會必須有針對性地采取措施，糾正這一局面。這有很多方面的工作需要改進，況且，對船公司加強管理和監督本身就是一個十分重要的環節，也是一個很復雜的問題。根據新的海運改革法案的授權，美國聯邦海事委員會準備從機構組建、人員配備、制定新規等各個方面著手，加快步伐，加強對船公司的監管。

在機構建設方面，聯邦海事委員會準備配備檢查船公司和碼頭運營商的執法官員，配備的執法官員將直接向首席執行官報告。執法官員直接對有關航線的主要船公司監督檢查，一旦發現問題，可以及時處理和糾正。另外，海事委員會準備建立一個全國碼頭和國際海洋承運人咨詢委員會，該委員會將與已經建立的國家托運人咨詢委員會合作，一起開展工作，這可以促進貨主與承運人之間的密切溝通。聯邦海事委員會還要創建一個具有一定資源的全職的海洋供應鏈項目部門，研究海運、碼頭、鐵路和公路各個環節的存在問題和發展。委員會還計劃強化和發展供應鏈快速反應團隊的建設，及時發現問題，及時解決問題。

在監督管理方面，聯邦海事委員會將根據新的海運改革法的要求，制定若干承運人和碼頭營運商操作規則，這包括有關空箱還箱和空箱最早還箱日期的業務流程、收取滯箱費和碼頭滯期費的時間計算標準、發票必須顯示的條款、發布到貨通知的要求、雙方發生糾紛的解決途徑，以及船公司、碼頭經營者收費標準必須報備聯邦海事委員會的等要求。聯邦海事委員會還會發布確定貨主拖運卡車和船公司拖運卡車責任之規則。除此之外，聯邦海事委員會新設立的審計團隊專門審核船公司的運價本和收費，通過船公司每個月的報備資料對船公司和碼頭收取的費用予以審核和調查。海事委員會正在加強監督船公司認真執行服務合同、為客戶提供合理的服務、保證進口和出口的運力和箱位、提高服務質量和合理收費等方面運作行為。執法部門對于客戶的投訴及時啟動調查，至今為止，已經有三家以上船公司因不合理拒絕提供艙位、不合理收取滯箱費等原因被處以罰款。勞氏赫伯特船公司因不合理收取滯箱費被罰款822,000美元，聯邦海事委員會(FMC)行政法法官認為勞氏赫伯特船公司違反聯邦海事委員會有關滯期費和滯期費規定，在收貨人無法預約退回集裝箱的情況下，赫伯羅船公司照樣收取了集裝箱滯留費是違反行為，應當以違反海運法的行為論處，處以民事罰款822,000美元。其罰款力度和審判速度都是前所未有的。新的海運改革法生效后，聯邦海事委員會出擊的力度還會進一步加強。

根據新的改革法案，聯邦海事委員會要求船公司每月報備運力和實際運載箱量，出口運載箱量，航次停航報告，這些措施是前所未有的。采取這些措施，一定程度上限制了船公司通過減少運力而飆升運價的渠道，船公司盈利來源也可以明明白白的被曝光。新的法律明確禁止船公司通過飆升運價，收取高額附加費，諸如滯箱費和滯期費來提升公司的盈利。

美國新的海運改革法案出臺，既標著著政府主管部門對船公司和碼頭的經營加大監督和管理力度的開始，又標志著長久未結的滯期費和滯箱費問題有望回歸正常且合理的軌道，同時也為解決國際貿易供應鏈中斷問題提供一些有效的法律保障。

（本文作者：David Ling，2022年6月17日于紐約）