IMO海上水面自主船舶立法進展與趨勢

近年來的船舶航運業發展以及由此帶來的IMO立法需求可簡要概括為環保與智能兩大方向。然而，與環保議題中通常由日趨嚴格的法規要求帶動市場需求、進而推動技術升級不同，船舶智能化發展主要由數字化和信息化技術的發展和應用驅動，進而推動IMO立法以對市場需求進行回應。因此，總體上IMO針對船舶智能化的立法與技術發展同步。

IMO MASS立法總覽

2006年IMO提出的e-navigation戰略主要面向的是前期在電子海圖系統(ECDIS)、船舶交通管理系統(VTS)等電子設備系統的應用下各獨立系統間數據信息兼容與共享的問題，著眼點仍在設備和系統層面。但后來出現的海上自主水面船舶(MASS)的愿景，由于其目標是完全無人運營船舶，因此帶來了整個產業生態的變革，需要對現有IMO立法做系統性的調整。與此同時，鑒于自主船舶仍處在發展階段，相關技術方案尚未成熟、工程實踐應用不足，IMO立法過程呈現循序漸進、螺旋上升的特點，目標是將處于不同層級自主化水平的船舶納入IMO的監管框架中。

首先是通過MASS法規監管范圍界定(Regulatory Scoping Exercise)明確立法需求。MASS法規監管范圍界定工作在2017年MSC 98次會議上啟動，旨在定義不同等級的船舶自主化水平，并評估IMO現有公約法規對不同自主水平MASS的適用性，從而確保國際航行船舶在未來船員干預越來越少、甚至在完全沒有船員的情況下，仍然能夠滿足IMO關于安全、安保和環保的要求。通過評估，IMO對法規的制修訂需求、工作優先級等進行明確，作為下一階段工作的依據。

其次是通過鼓勵成員國開展MASS試航為行業發展和后續立法積累經驗數據。IMO立法的目的之一是促進行業發展，去除監管造成的障礙。當前MASS仍處于技術發展和工程經驗積累階段，需要開展大量實船測試驗證工作。為填補當前階段的立法空白，IMO在2019年的MSC 101次會議上通過了《MASS試航暫行導則》，為相關方開展測試驗證工作提供法律依據。

最后是近期開始的目標型MASS規則的制定工作。該項工作是未來一段時間內IMO針對MASS開展的重點工作，將在前期法規監管范圍界定(RSE)工作的基礎上，按照路線圖制定、非強制性法規制定和強制性法規制定三個階段分步推進。

IMO MASS議題立法動態

1.MASS法規監管范圍界定

MASS法規監管范圍界定工作于2017年在MSC 98次會議上開啟，2021年5月MSC 103次會議上完成，并以MSC.1/Circ.1638號通函發布了相關成果：一是面向立法評估的需求，討論明確了MASS的定義和船舶自主水平等級劃分標準，使IMO相關立法工作能夠有效適應技術發展階段不同自主水平船舶共存的情況；二是系統分析了現有IMO法規對不同自主水平MASS的適用性，評估MASS發展對現有海事監管體系的影響，明確了立法需求和優先級，提出下一步工作計劃。

法規監管范圍界定工作中識別出的需要優先考慮修訂的法律文件及相應處理方式見表1，其中，I代表能夠等效使用現有法律文件或僅需要進一步闡釋，II代表對現有法律文件進行修訂，III表示需要制定新的法律文件，IV表示以上均不適用。值得注意的是，法規監管范圍界定工作識別出了很多共性問題，例如對遠程控制中心、船員等概念的角色和職責應該如何界定等。最終，IMO討論決定，與其分別修訂各個法律文件，不如針對共性問題和MASS涉及的人工智能、網絡安全等前沿技術應用帶來的新問題單獨制定法律文件，由此引出了后續目標型MASS規則的制定工作。

表1 IMO MASS法規監管范圍界定工作成果

2.試航與經驗積累

海上水面自主船舶目前仍處于發展之中，業界需要開展試航工作以測試完善相關技術系統并積累數據。受其自身性質影響，MASS的開發和運營涉及多部門、多業務環節的協同，如船岸協同、監管方與運營方協同等，若在開放水域試航或運營還涉及到國家間的協調，在缺乏國際層面法律依據的情況下相關工作很難開展。2019年，在MSC 101次會議上通過的《MASS試航暫行導則》能夠為監管當局(沿海國、船旗國、港口國)和利益相關方(船東、運營方等)開展MASS試航提供參考，確保試航過程中基礎設施和智能系統的應用滿足IMO針對安全、安保和環保的相關要求，也避免MASS的試航驗證工作影響各國的正常航運業務。試航導則提出了一般性要求，未涉及具體技術細節，面向IMO安全、安保和環保目標，提出了風險管理、對現有法規的符合性、人員配置與資質、基礎設施、通信和數據交換、信息共享、網絡安全等方面的要求。

目前，中國、法國、俄羅斯已經分別向MSC提交了關于MASS試航結果情況的信息提案(見表2)，報告了本國開展的自主船舶試航典型案例。相關工程和技術實踐經驗、數據積累、風險識別與評估方法將為后續產業發展、IMO立法提供重要輸入。

表2 MASS試航結果相關提案

3.MASS目標型規則制定

MASS由技術發展推動產業生態變革，涉及的利益相關方和需要協調解決的問題眾多，需要首先對擬解決的共性問題、優先級、預期產出和時間框架達成一致。因此，IMO在推動MASS目標型規則制定的過程中優先開展工作路線圖的編制。經過MSC 105次會上討論，圍繞路線圖制定工作初步達成以下共識：

(1)路線圖需明確MSC 106(2022年11月)至MSC 110(2025年上半年)期間針對MASS目標型規則制定的工作計劃；

(2)所制定的路線圖動態變化，隨著文書制定的進展而不斷修訂；

(3)術語和分級仍將是討論的重點議題，因為此前的四級分類僅適用于MASS法規監管范圍界定(RSE)工作，未必適用于MASS強制性規則的制定；

(4)時間框架上，預計2024年下半年將在MSC 109次會上完成并通過非強制性MASS目標型規則，作為初始第一步；2025年上半年將在MSC 110次會上完成并批準強制性MASS目標型規則(以2028年1月1日生效為目標)，同時完成對法規監管范圍界定工作中明確的“高優先級”現有公約法規的修訂工作；

(5)針對工作機制，將建立MSC/LEG/FAL聯合工作組，并成立MASS會間通信組開展后續規則制定工作。工作組將以馬歇爾群島作為協調國，以2028年實現強制性MASS規則生效作為最終目標。

圍繞非強制性MASS目標型規則的制定，目前IMO各方對其內容框架尚未達成一致，但形成了以下共識：

(1)按照IMO目標型規則制定的原則，在MASS非強制性規則中主要提出目標和功能要求；

(2)MASS目標型規則需主要考慮法規監管范圍界定(RSE)工作中識別出的共性問題和立法需求，同時考慮人工智能、機器學習、網絡安全等此前未考慮到的全新因素的影響；

(3)MASS目標型規則的適用范圍將限制在貨船，后續將進一步考慮對客船的適用性；

(4)需要在規則制定中進一步考慮MASS分類分級，以及對master, crew, responsible person, remote control station/center等關鍵術語的定義。

下一步趨勢研判和工作建議

IMO針對海上水面自主船舶(MASS)的立法已經逐漸從立法需求研究與經驗積累的準備期進入了實質性推進期，未來2～3年將是各方討論和博弈的關鍵階段，需要國內業界結合工程實踐和監管經驗，通過多種渠道表達技術主張。結合上述分析，提出以下工作方向建議：

一是重視跟蹤和參與IMO針對關鍵術語定義和分類分級的工作。盡管IMO在MASS法規監管范圍界定(RSE)工作中已經提出了按照船員介入程度及是否遠程操控劃分的自主船舶四級分級機制，但同時也指出該分級機制主要面向RSE工作本身，并不適用于后續的規則制定。近年來的智能船舶發展趨勢表明，IMO針對MASS分級，以及船員、岸基控制中心等關鍵術語定義的立法對于技術發展路線具有較強的引領和推廣作用(如遠程遙控和岸基控制中心的引入)，因此在當前MASS規則制定進入關鍵階段的背景下，需要緊密跟蹤MASS立法進展，由立法思路推導出下一步市場需求與技術需求，同時積極表達技術主張，將我國優勢特色技術和產品納入分類分級與術語的內涵。

二是依托國內開展的MASS試航工作，積極以提案形式向IMO報送試航技術方案與結果，針對基礎設施建設、風險評估、通信與數據傳輸、網絡安全、現有法規符合性等關鍵問題提出中國方案，為IMO下一步MASS規則制定提供工程實踐經驗輸入，提升中方技術觀點的影響力與說服力。

三是在參與國際規則制定中重視多種國際平臺相互配合。目前智能船舶仍處在技術發展和市場培育階段，國際規則將對未來行業發展起到重要塑造作用，除IMO法規外，國際標準、船級社規范等都是承載我國技術路線、工程實踐與監管經驗的重要載體。目前，ISO、IEC、IALA等國際標準化機構均在大力推進船舶智能化相關標準制定工作，其中ISO/TC 8制定的ISO/TS 23860:2022《自主船舶系統相關術語》標準還為IMO MASS法規監管范圍界定工作提供了重要支撐。因此，國內相關方需要積極通過不同主體、不同領域的國際規則制定渠道，同時積極利用具有IMO觀察員地位的船海領域非政府組織(NGO)平臺提出中國方案，使參與國際規則制定主體多元化、策略系統化，從而在MASS目標型規則制定的關鍵階段贏得主動。